王玉芬  窦孟朔  苏献启

   摘要：构建民生政府是政治改革的首要目标，是有效推进特色民生建设的政治保障，是深化全面改革的中心环节。政府是民生政治建设的主导者，构建民生政府直接关系着民生政治建设的进程，关系着民众政治参与的广度、深度以及实现程度。构建民生政府必须以民生为导向，在“民生是国家之本”理念指导下，结合政府自身存在的问题进行改革，从理念、职能转变、制度建设以及监督与制约机制等方面加强自身建设，以更好的引领民生政治建设，发展民生政治，切实保障民众的政治权益。

  关键词：政府；民众；政治；民生；路径

政府的性质和职能决定着政府担负着民生政治建设的重任，政府改革、构建民生政府，不仅是政府自身建设的需要，而且是政治改革的核心目标，是特色民生建设的前提条件和有效保障。构建民生政府不仅能深化政治体制改革，而且可以带动全面改革，特别是能更好的引领民生政治建设，切实保障民众的政治权益。

一、政府在民生政治建设中的地位和作用

建设民生政治必须沿着改善民众的生存与发展条件这一主线，呼应民众的政治参与要求，努力扩大参与选举、决策、管理、监督的广度和深度，并使之制度化、法治化，切实保障民众的基本政治权益。民众能否真正实现基本政治权益，除了与民众自身的政治素质有关外，关键在于政府能否为民众参与决策、参与管理提供平台，能否主动接受民众的监督，并为民众行使政治权利做出制度性的安排和保障。

建设民生政治，需要政府在制度上和物质上为民众政治参与创造各种条件。十八大报告指出“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。近年来，政府建立健全了一系列保障民众参与的制度、机制，取得了一些成绩。为实现公民政治参与的法治化，政府颁布了一系列与公民政治参与有关的条例、实施细则来弥补立法的不足，为公民的政治参与提供了法律保障；为了扩大民众参与选举，政府建立了比较公平、公正的选举制度和选举环境，保障了选举权的实现；为了扩大民众参与决策、管理、监督，政府完善和创新行政决策的公民参与机制，完善知情权保障机制，推行公共事务决策、社会信息公开制度，凡是有关公共事务的决策、政策和措施，凡是关系到民众切身利益的重大安排，都予以公示、公告，进一步提高了政府工作的透明度、开放度，为扩大民众参与管理、决策、监督提供了条件；为了及时、准确了解社情民意，吸纳民众意见，建立了社情民意反映制度，例如信访制度、调研制度、市长接待日、政府网站等，不断完善国家机关网络系统，保证政府的决策符合民意和接近民意；为了实现决策的民主化、科学化，实施了听证会、辩论会、研讨会、座谈会、网上论坛、专家咨询论证等制度，确保公民参与渠道的畅通和有效；为了更好的接受民众的监督，政府努力健全和完善公民批评、建议、申诉、控告、检举、信访等监督制度，完善政府绩效评价制度、责任追究制度，以促进政府的廉洁和效能；为了提高广大民众的政治参与意识，政府在建立健全参政渠道的同时，对公民进行政治知识教育，文化知识教育，提高他们的政治参与能力，增强他们的政治参与的主动性、积极性；等等。

由此可见，政府行为直接关系着民生政治建设的进程，关系着民众政治参与的广度、深度以及实现程度，是民生政治建设的主导者。

二、构建民生政府是有效推进民生建设的政治保障

民生政治建设是为了切实保障民众的基本政治权益，真正实现人民当家作主。公民的政治权利集中体现在选举制度、代议制度、法律制度和对权力的制约等民主制度中，只有加快政府改革，大力推进民生政府建设，在理念、制度和行为等方面，正确处理政府与公民的关系, 把政府过大的权力还给人民、还给社会，逐步扩大和满足民众对政府行为的参与，才能促使政府沿着改善民众的生存与发展条件这一主线，不断扩大民众参与选举、决策、管理、监督的广度和深度，才能使政府行为文明化、法治化、民主化，更好的维护社会公正、公共安全、公民的合法权利，政府行为才能服从人民利益的需要，民生政治才能实现。

政府自身还存在着许多影响民生政治建设的问题：没把发展民生、改善民生做为工作的出发点，服务意识不够强，官本位、政府本位、权力本位的管理理念在一些公务员身上仍然存在；依法行政、依法办事的自觉性不够高，一些政府工作人员违法违规，滥用职权，贪污腐化，失信于民；政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱；等等。这些问题不仅严重损害了政府在人民群众中的形象，而且在一定程度上制约了民生政治的发展和实现。为更好的引领民生政治建设，切实保障民众的政治权益，必须加快政府改革，从理念、职能转变、制度建设以及监督与制约机制等方面构建民生政府。

三、构建民生政府推进民生政治建设的基本路径

民生政府是以改善民生为根本目的和根本任务，以满足公共需要和公开行政、公正执法为主要标志，民主、公正、廉洁、高效的责任政府。构建民生政府必须以民生为导向，在“民生是国家之本”理念指导下，结合政府自身存在的问题进行改革。

（一）以民生为导向加快政府改革

民生政府是以改善民生为己任，“让人民生活得更加幸福、更有尊严”的政府，这就决定政府必须以“民生是国家之本”作为进行改革与民生实践的内在动力，增强权力来自于民、用之于民的民本意识，树立“权由民所赋”、“权为民所用”的权力观，“情为民所系”的地位观和“利为民所谋”的利益观。政府改革要在“民生是国家之本”理念指导下，加快职能的转变。

1.以民生为导向转变政府职能

打造民生政府，发展民生事业，关键是推进政府职能转变，履行好政府的保障和改善民生的国家职能，解决好生存、就业、医疗、教育、安全等老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题。为此：正像李克强所说：要“厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。必须把“有形的手”和“无形的手”结合起来，大力发展社会生产力，为改善民生奠定经济基础；要强化社会公共服务职能，深化公共财政体制改革，加强社会管理，完善基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化；要深化文化改革，围绕满足民众的精神文化生活需求，以社会主义核心价值体系为引导，创新文化发展模式，创新文化机制，大力发展公共文化事业和文化产业，努力实现城乡公共文化服务均等化，切实保障民众的基本文化权益；要深化政治改革，沿着改善民生这个主线，呼应民众的政治参与要求，努力扩大民众参与选举、决策、管理、监督的广度和深度，逐步实现民生问题的选举、决策、管理、监督民主化。

2.以民生为导向加快政府制度建设

推进政府改革、转变政府职能、构建民生政府需要一系列的法律和相关制度来保障。首先要健全行政法律制度。要出台行政决策程序条例，确立重大决策方案必须实行社会公众、专家咨询、合法性审查、可行性论证、成本效益分析等制度，确保政府重大决策的法制化；要制定统一的《政府问责法》或《行政问责条例》，明确执法人员、法定权限及其执法责任，严格规范执法程序，依法规范执法行为，理顺执法体系，提高行政管理和执法效率，降低行政成本，保障政府改革的顺利进行。其次，要健全与群众利益密切相关的公开、公示、听证制度，领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度，为推动公民参与对行政权力的监督创造前提。第三，要完善公民参与制度，进一步健全和完善选举制度、听证制度、信息公开制度、评议制度、陪审制度等，使公民参与做到制度化规范化、程序化，要将公众知情权、结社权、舆论权、司法救济权等进一步细化, 使其形成一个完整的参与权制度体系。第四，要完善政府决策制度，完善社情民意反映制度，健全规范、有序的咨询制度、决策评估制度等，以保证社情民意的有效传递，保证民众有效的参予决策、知情决策, 以更好的督促政府密切联系群众，加快民生政府的建设。

3.以民生为导向推进政府反腐倡廉建设

腐败的破坏性和危害性十分严重，损害着人民的切身利益，直接破坏着社会的公平正义，威胁着社会主义和谐社会的建设；腐败严重降低国家政权机关的公信力，损害党和政府的形象，恶化了党群关系、政民关系，影响社会主义民主政治发展，影响民生政治的建设；腐败阻碍政府改革，干扰社会管理，侵害人民权益，影响民生政府的构建。建设民生政府，必须深刻认识反腐倡廉的重要性和紧迫性，必须切实加强反腐倡廉建设，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制, 改革和完善权力监督体系, 通过公民参与，加强对权力的监督和制约, 确保公共权力真正为人民服务，以更好的克服和打击各种滥用权力以权谋私等消极腐败现象，为民生事业的发展扫清障碍。

建设民生政府是一项艰巨的系统性工程，加快政府自身改革，不断提升服务水平和服务效率, 而且需要健全监督体系，加大对决策和执行等环节的监督力度，督促政府及其公务员按照民生政府的要求行使权力。

（二）以民生为导向健全监督和制约机制

健全对行政权力的监督与制约机制，从决策和执行等环节加强对行政权力的监督，督促政府及工作人员依法行政、廉洁履职，加快民生政治建设。为此，在强化政府内部监督的同时，要完善行政外部监督体制，充分发挥人大、政协、司法机关、新闻舆论和网络的监督作用。

1.发挥人大对政府的制约和监督作用

根据宪法、立法法、人大监督法的规定, 权力机关对行政权力的监督是最具权威性的，在权力监督体系中处于最根本的地位。人大是国家权力机关，行使立法权、重大事项决定权、任免权、监督权等国家权力，国家行政机关由它产生，对它负责，受它监督。人大通过行使立法权，促使政府依法行政，对政府实行事前监督；通过行使监督权，撤消、改变政府不适当的决定、命令，督促政府认真依法履职，实行事中与事后监督；通过行使任免权，对政府官员产生威慑力，防止行政权力的滥用和政府官员的专制与腐败，以更好的促进民生政府的建设。

2.发挥网络、司法等对政府的监督制约作用

健全政协民主监督的机制，完善监督方式，强化协商监督职能，使政协的民主监督职能切实地做到经常化、制度化、规范化，协助并推动国家机关改进工作，依法行政，廉洁高效、服务民生；健全新闻舆论监督机制，工作保障机制，确保舆论监督工作健康发展，有效发挥新闻舆论对政府影响力强、权威性高、威慑力大的监督制约作用；利用好网络媒体所具有的开放度高、信息量大、互动性强、使用成本低、民众参与广、震慑警示作用大的优点，充分发挥网络在促使国家公职人员廉洁自律，有效预防政府滥用权力方面的监督作用；扩大法院对具体行政行为的司法审查范围，建立并完善行政公益诉讼制度, 赋予检察院对尚未构成犯罪的行政行为的公诉权，完善司法体制，确保其独立行使司法权，进一步加大司法机关对行政权力的监督力度，把好对行政机关监督的最后一关，以保障我国民生政府的建设。

民生政府的构建不仅需要完善对政府的监督体系, 而且必须发挥人大的主导作用，健全以改善民生为中心的政绩考核评价体系和行政问责等监督机制。

3.以人大为主导建立政府绩效考核评价机制

针对原有的政府绩效考核评价机制的不足，为了更好的整合监督体系，加大对政府的监督力度，首先要健全政府绩效考核评价制度，民生政治要以人民高兴不高兴，满意不满意为检视标准，在政府绩效评估实践上要清晰体现社会公平，要将民生状况作为评判政绩的主要标准，公共服务目标的实现绩效也主要靠公众评价，以人民幸福指数为政绩评价的指标体系；考核评价标准要法制化，使政府绩效评价活动真正做到有章可循、有法可依，最大限度地避免人为因素的干扰，真正实现政府绩效评估的长效运行；^[1]考核评价主体要民众化，必须真正将“评判权”交给人民群众，最大限度地保证评价主体的代表性和广泛性；考核评价渠道、方式要多元化，评价方法要科学规范，评价方式由单边拓展到多边，由“内考内”向“外考内”、“民考官”的转变，^［2］以确保破评价的客观公正。

其次，健全人大对政府的问责制度。科学的、法治的、民众的政府绩效考核评价制度，贵在落实，只有发挥国家权力机关的任免权、监督权，由人大根据考核评价结果，实行问责制奖优罚劣，才能实现对政府的监督和制约。为此，政府问责要法制化，按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，规范和明确行政问责的主体、对象、范围和方式，提高问责程序的透明度，增强问责制的权威性和震慑力；要充分发挥人大的异体监督与问责功能，各级人大要充分行使其监督权和罢免权，完善奖惩制度，全面推行行政首长问责制，建立健全决策责任追究制度，强化决策责任追究；要完善政府问责制体系，在充分发挥人大的问责功能基础上，把行政问责与行政监察、审计结合起来，注意发挥新闻舆论和人民群众对政府的监督与问责功能。^［3］

总之，政府在民生政治建设中有着非常重要的作用，政府只有通过改革，调整职能，创新社会管理，强化公共治理，推进依法行政，健全以改善民生为中心的政绩考核评价体系和行政问责等监督制度，加快民生政府的构建，才能更好的带动民生政治的发展。

【本文系国家社科基金项目《十六大以来中国特色社会主义民生理论发展研究》（12BKS042）和河北省社科基金项目《新时期民生建设路径研究基金项目》（HB11SH001）的阶段性研究成果之一】

作者：王玉芬，邢台学院教授，法学硕士，主要从事政治、民生法律的教学与研究。

参考文献：

①. 汪玉凯,等;以公共服务型政府为目标的政府行政管理体制改革, [2008-02-20]. ht-tp: //www. chinareform. org. cn/cirdbbs/.）

②. 青岛市政府办公厅;完善公众评价机制推动政府绩效管理创新[J].行政管理改革,2011(2)63-66

③. 孟卫东;完善我国政府问责制的对策思考[J].理论前沿,2008(2).