实现国家治理体系和治理能力现代化是一个新的历史性战略任务，也是一个历史性课题。基层治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。“基础不牢、地动山摇”，基层社会是国家治理的根基，国家大政方针都要靠基层政府的贯彻和落实。国家治理现代化既需要顶层设计，也需要从基层进行理论研究和实践探索。回顾和梳理百年来乡村治理研究，总结乡村治理经验，有利于深化对乡村治理研究，有利于民众更好地参与乡村治理，有利于改善乡村民生，有利于促进中国治理现代化发展。
一、改革开放前关于乡村治理的研究
在中国这样一个农耕文明源远流长的国家，农业始终是立国之本。自近代以来，东方农耕文明遭到西方工业文明的挑战，中国人在世界历史大潮中探索救亡图存之道，为实现民主振兴和发展奔走呼号，形成了各种流派，提出了各种观点和主张，其中20 世纪 30 年代出现了以梁漱溟、晏阳初、黄炎培、章元善、江恒源、许士廉等为代表的“乡村建设派”。他们认为中西文化有别、各有所长，西方道路不可能完全解决中国农村和农民问题，提出只能弘扬中华文明，才能找到出路，他们力图以乡村文化重建复兴已经凋敝的农村，进而改良中国。这些知识分子以济世救民之情怀，深入乡村、了解乡村、扎根乡村，他们或进行乡村改造，或兴办平民教育，或进行自治实验，同时著书立说阐述自己的主张。一代大儒梁漱溟扎根邹平，实践乡村建设，著有《乡村建设理论》等，他认为中国是“伦理本位，职业分途”的社会政治文化形态，中国社会的建设必须立足传统社会文化，借鉴西方优秀文化，从乡村开始，教育为本，弘扬传统，吸纳西学、涵化社会，复兴民族。平民教育家晏阳初著有《平民教育的真义》、《农村运动的使命》等，他认为民众素质是国家民族振兴的基础，中国问题的根源在
于民众的“贫、愚、弱、私”“四大病症”，要治疗中国社会这一沉疴顽疾，良方是兴办平民教育，开化民智、挖掘民力，并在定县开创平民教育实验，创建中国平民教育学院。社会学家李景汉利用普查法、个案法、抽样法等社会学调查方法对京郊挂甲屯、定县等地进行了详尽的调查，在此基础上著有《北平郊外之乡村家庭》、《定县社会概况调查》、《北京郊区乡村家庭生活调查札记》等。从历史传承、自然环境、政府治理、人口结构、卫生教育、农民生活、风俗文化等方面对农村进行了详尽、全面的描述。另一位社会学家、人类学大师费孝通著有《江村经济》、《乡村中国》、《乡土重建》等，对20世纪30、40年代的中国农村经济发展、家庭生活、风俗礼教、生育观念、基层治理等进行了调研，并提出中国农村的出路在发展农村工商业的著名观点。
建国后从农村走出的老一辈革命家、理论家，毛泽东、刘少奇、邓小平、陈云、邓子恢、彭德怀、张闻天等为了发展农村经济、改善民生倾注了大量的心血，进行了广泛深入的调查研究，并就农村发展提出了各自的主张、见解和观点，在某种程度上也正是因为在农村发展上的观点相左，造成党内的很多分歧和斗争，甚至酿成历史性悲剧。从另一个层面上看，虽然建国后党在农村的治理效果并不理想，但建国后党对农村给予的关注、研究和实践探索超过历史上任何一个时期。这一时期，由于反右倾和文化大革命等运动，在学界对农村的研究较少。
二、改革开放以来关于乡村治理的研究
改革开放以来，关于农村基层治理研究随着农村改革的发展而不断深入。为解决温饱问题，1970年代中国改革从农村开始破冰，农村问题再次引起政界和学界的关注。1980年代“村民自治”在农村悄然兴起，村民自治被赋予了深远的政治意义。1990年代农村出现“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的困境，被陆学艺老先生称为农村已经出现了“治理危机”，农村如何治理再次成为政界、学界关注的焦点。政界对“农村治理危机”的回应是在2006年废除农业税，开展新农村建设和农村综合改革，但新农村建设和农村综合步履维艰、收效甚微，需要深入研究探讨。在这样的大事件和大背景下，农村基层治理一直引起很多学派和学者的长期持续研究，其研究重点和主要观点集中在以下几个层面：
（一）关于村级治理的研究
在家庭联产承包责任制实施后，以生产大队为单位的村级组织失去了其组织生产的功能，同时生产大队对村级社会管理功能也逐渐弱化，在一些地方村级管理出现了真空，一些村盗窃、赌博严重、治安混乱。1980年在广西宜山等地一些村群众自发选举产生村级管理组织，后定名为村委会。1981年中共广西自治区区委对群众这一自发组织进行了深入的调研，并给予肯定。1982年彭真等中央领导对村民委员会高度重视，在大量调研的基础上 “82宪法”对这一群众自治给予确认，随后这一群众自治组织在全国推广，1998年《中华人民共和国村委会组织法》颁布。在这一背景下，很多政治学、社会学、人类学、法学的学者把村民自治作为研究的重点，在学术界有张厚安的《中国农村村民自治》、张厚安、徐勇的《中国农村村级治理：22个村的调查与比较》等著作，他们较早地对村民自治进行了系统的阐释和研究；其后徐勇的《中国农村村民自治》、《中国农村村民自治：制度与运作》，于建嵘的《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》、《乡村选举：利益结构和习惯演进——岳村与南村的比较》、王振耀的《中国村民自治理论与实践探索》,贺雪峰的《乡村治理与秩序——村治研究论文集》和《乡村治理的社会基础：转型期乡村社会性质研究》；项继权的集体经济背景下的乡村治理》、《集体经济背景下的乡村治理——河南南街、山东向高和甘肃房价泉村治研究》，管前程的《村民自治30年的回顾和启示》，王海胜的《当代中国村民自治问题研究》，黄辉祥的《村民自治的生长：国家建构与社会发育》，戴玉琴的《村民自治中的政治文化资源开发》等诸多著述。他们以政治学、社会学为学术背景、以实证研究为主要方法，深入调研分析村民自治发展历史、时代价值，剖析民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的方法方式、困境与对策，研究选举后的支村两委关系、两委矛盾及解决对策等理论和实践问题；在政界有陈锡文、韩俊、温铁军、李昌平、张晓冰、马银录等，他们从政策制定和实施的层面对村级管理、农村发展、民生改善、土地问题、粮食安全、干群关系等问题进行了深入的调查和研究，提出了很多有见地的意见和建议，有的直接被决策层采纳。
村民自治实施20多年来，由于农村家族文化和现行政治体制的影响，出现了一些乡镇干部、个别黑恶势力控制选举、贿选等现象，使选举在一些地方流于形式、走了过场，甚至一些村干脆就不再选举。这些现象引起了社会的争鸣，有人认为这是民主在中国实践的失败，有人认为在中国大的政治体制没有改变的之前，在农村推进民主是本末倒置，也有人认为农村选举出现的问题再此证明中国人不具备实行民主政治的素养。目前学术界对这种声音大都表示沉默，甚至把研究的目光转移到农村的经济、社会、群体事件等具体问题研究。而也有一些学者认为虽然村民选举有问题，但这是政治进步中的问题，如程同顺等学者从村委会干部直选对中国选举制度的深远影响,村民自治后的镇村关系对中国政府间关系的积极影响,村级党组织“两票制”对党内民主的推进等方面论述村民选举的历史意义，并从民主对公民素质的基本要求、中外选民素质比较等方面论述了农民完全有能力进行民主选举。
（二）关于乡级治理的研究
自1980年代乡镇政府重新建立以来，特别是1990年代乡村治理危机以来，对乡镇治理研究的学者逐渐增多，他们从乡级治理的发展历史、职能定位、实际作用、县乡关系、乡村关系、乡镇政府改革等方面进行研究。
关于人民公社的研究。主要研究探讨这一治理体制兴衰经过和原因、运行机制、治理绩效、历史地位、国家与社会关系等层面问题，大部分学者认为人民公社这一基层治理模式是与集体化相适应的一种管理方式，其错误的根源在于处理国家与社会的关系上失当，主要表现是国家对农村社会的过度控制，超越了当时的生产力，最终导致这一管理体制运行僵化、缺乏活力、绩效低下。主要有林蕴晖、顾训中的《人民公社狂想曲》，安贞元的《人民公社化运动研究》，凌志军的《历史不再徘徊——人民公社在中国的兴起和失败》，张乐天的《告别理想——人民公社制度研究》，贾艳敏的《大跃进时期乡村政治的典型——河南嵖岈山卫星人民公社研究》，罗平汉教授的《人民公社史》。
关于乡级治理困境的研究。改革开放后，乡镇政府在农村家庭联产承包责任制的推行，农村经济发展、乡镇企业兴起、乡村治理等方面发挥了积极的作用。但是1990年后，乡镇政府主要职责逐渐转为“催粮逼租、刮宫流产”，其存在的“合法性”被质疑。乡村出现了治理危机，集中表现为:“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的困境。学术届对乡镇治理危机状况进行深入的调研，分析了乡镇政府的政治生态，认为乡镇存在的主要问题是机构臃肿、职能异化、财政危机，干群、党群关系恶化、县乡关系人治化、乡村关系行政化等，并试图从政治学、社会学和法学的视角来解释乡村冲突的结构和制度性根源，提出了转变乡镇政府职能转变、精简机构、依法行政以及重构乡村关系等方面的对策。主要有赵树凯的《乡镇治理与政府制度化》、张静的《基层政权：乡村制度诸问题》、陈桂棣的《中国农民调查》、金太军的《乡镇机构改革挑战与对策》，楼鲜丽的《村民自治下的乡镇政府与村委会关系研究》，吴理财的《乡镇机构改革：可否跳出精简一膨胀的怪圈》等著作。
关于乡级治理走向的研究。对于乡级治理的危机产生的原因，一些学者认为主要的原因是个别乡镇干部素质低下，乡镇政府职能异化、收费养人等造成，特别是取消农业随后，乡镇政府的职责和职能，乡镇政府如何定位，是否有存在的必要，引起了一些学者的争鸣。其主要观点有以下几种：一是主张取消乡镇一级建制的“取消论”，认为撤销乡镇一级政权建制是精简机构的一项较好的改革措施。如蔡永飞博士认为,现阶段，我国共有46369个乡镇一级建制，假定每个乡镇平均有100个公务人员，那么，通过这项改革，就可以减少460多万公务人员。持这种观点的相对较少，大部分学者认为乡镇在中国农村治理中还有很大的作用，不应取消，应该改革。二是主张实行“县政、乡派、村治”。认为现行的“乡政村治”的治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性越来越显现，必须适时改革，而“县政、乡派、村治”是理想的治理体系，具体讲县政是指县成为国家在农村的基层政权，直接对本县政务和人民负责。乡派是指县以下的乡成为县的派出机构，专事县政府委托的任务。村治是在村一级实行村民自治，使村民委员会成为自治性组织，从而实现乡村治理的结构性转换。持此种观点的主要有徐勇、徐增阳等，徐勇在《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》、《变乡级政府为派出机构》、《强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的走向》等文中从历史上乡村自治到现在治理危机等方面详尽地论述了 “乡派”和“村治”的观点。三是主张转变政府职能，建设服务型政府。认为世纪之交乡镇治理危机、农村民生凋敝的根源在于乡镇政府职能越位、错位、逆位，乡镇政府改革的核心是转变职能，建设服务型政府。如徐元善、祝天智认为，当前乡镇政府的运行困境虽然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于没有真正实现“转变政府职能”。乡镇政府的改革路径是建设服务型乡镇政府，切实把乡镇的职能转变到市场监管、公共服务和社会管理上来，把乡镇政府从招商引资等微观经济活动中解放出来。这既有助于解决农村公共服务薄弱的问题，也有助于乡镇政府走出治理困境。
关于乡级治理改革实践的总结。从1990年代末开始一些地方开始尝试乡镇党委书记和乡镇长选拔制度改革，这其中有大胆地进行直接选举乡镇党政主要领导的实践创新，也有形式多样的完善间接选举制度改革的尝试。这表明中国乡村治理在走过村民自治的艰难探索后，终于发展到一个新的阶段，开始进入农村基层政权选举制度改革探索时期。这对推进中国民主政治建设进程，扩大党执政的群众基础，促进“三农”问题的解决有重大意义。主要案例有2008年步云乡全乡6236名选民以极大的热情，冒雨投票，全乡群众直选乡长，成为中国直选第一乡，此后公推公选乡镇党委书记、乡镇长，两票制竞选乡镇党委书记和乡镇长的实践，在四川、江苏等地展开。一些学者对基层乡镇领导选举制度改革给予了高度的关注、总结、研究，主要有李凡的《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，史为民的《公选与直选》，黄为平的《乡镇长选举方式改革：案例分析》等，较为全面地分析了乡镇改革的过程、环节和经验教训。
小康不小康，关键看老乡。农业是安天下、保民生、稳民心的战略产业，中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。解决好“三农”问题始终是全党工作重中之重。百年来，无数学者情系“三农”、扎根农村、孜孜求索，他们的真知灼见为促进农村治理现代化和民生改善，推进国家治理现代化奠定了理论基础。
